再析欧盟奶业政策

    欧盟奶业政策始于二十世纪六十年代，是共同农业政策的重要组成部分。奶业政策在稳定区内价格、提高产品出口竞争力以及促进欧盟各成员奶业发展方面发挥了重要的作用。

    一、欧盟奶业政策主要内容

    （一）建立牛奶生产配额体系避免产量过剩。欧盟为了避免奶业生产总量过剩，保持区内价格的稳定，减轻沉重的财政补贴负担，在1984年建立牛奶生产配额制度，规定了牛奶生产总产量的上限，各成员国农场主根据所分配的配额进行生产。超过配额生产的部分，将遭高额税收惩罚。1984年，欧盟10国牛奶生产配额约为1.03亿吨；1992年，欧盟12国配额数量为1.06亿吨；1995年，欧盟15国配额为1.17万吨，2004年，欧盟25国牛奶生产配额为1.30亿吨；2007年，欧盟27国配额为1.42亿吨。

    （二）实施干预购买和私人储备援助计划稳定内部市场。为稳定乳制品内部市场价格，欧盟确定乳制品区内市场参考价格。当区内价格低于参考价时，将启动干预购买计划，将产品转入库存。干预购买机构由各成员国政府指定，该机构按照欧盟规定的标准购进产品，并根据“避免扰乱市场平衡”的方式将产品用于加工行业、食品援助、向非赢利机构销售、饲料生产以及通过补贴出口。干预购买时间是自当年3月1日至8月31日。干预购买分为固定数量和招标购买两个阶段，当欧盟固定干预购买黄油数量达到7万吨，脱脂奶粉达到10.6万吨时，将转入招标干预购买程序。此外，欧盟还有私人储备援助计划。由欧盟确定私人储备产品的标准、数量，并根据储藏成本和可能的价格趋势调整和确定支持水平，以合同的方式对私人储备乳制品给予补贴。储备时间在60--180天。当市场发生不可预见的不利变化时，支持的金额也将增加。

    （三）使用进口关税配额和出口补贴等贸易政策工具。虽然欧盟是全球最大的乳业生产方，但由于成本偏高产品缺乏竞争力。为避免区内乳业受到进口产品冲击，欧盟乳制品保持较高的进口关税，并通过关税配额限定进口量。根据欧盟在WTO的相关承诺，进口黄油关税配额数量为8.9万吨，配额内税率1896欧元/吨；奶酪关税配额数量12.2万吨，其中切达干酪配额内税率1671欧元/吨；脱脂奶粉关税配额数量7万吨，配额内税率1188欧元/吨。通过乳制品关税配额及关税的保护，欧盟乳制品进口保持一定水平。

    生产配额、干预购买以及严格的进口配额与高关税，使区内乳制品价格通常高于国际市场。为提高欧盟乳业产品竞争力，欧盟根据国际市场价格和区内价格之差、出口产品品种和出口目的地等因素，每月调整、确定出口补贴的水平和数量，并通过欧盟官方期刊公开发布。而出口商通过申领出口许可证、提供履行出口义务的担保、提交产品出口证明文件等程序，在完成出口后获得相关补贴。历史上，欧盟乳制品保留了很高的补贴水平。

    （四）通过对奶农直接支付支持奶业生产。在考虑所有生产者平均一致和各成员国确定的不同标准两方面因素的基础上，以牛奶生产配额为计算单位，直接向每个生产者支付。2004年、2005年和2006年的标准分别为：8.15欧元/吨、16.31欧元/吨和24.49欧元/吨。

    二、欧盟奶业政策现状

    自2003年开始，欧盟拟采取废除牛奶生产配额制度、削减干预购买价格水平和数量以及逐步取消出口补贴等措施，逐步推动共同农业政策改革向更加市场化的方向转变，但由于金融危机、经济危机导致全球需求下降，2009年国际市场乳制品价格和欧盟内部市场价格迅速下跌，欧盟奶业政策改革面临困境，重回贸易保护主义的趋势明显。

    废除牛奶生产配额制度遇到阻力。2008年，欧盟决定增加牛奶生产配额2%，并2009年起每年增加1％，直至2015年3月31日完全取消配额限制，鼓励奶农以市场为导向自主决定生产。但2009年，这一政策推行遭到来自欧盟乳业生产者的反对。奶农频繁举行抗议示威活动，要求削减牛奶生产配额，其认为在奶业需求下降、生产成本不断上升的情况下，增加生产配额的政策导致区内乳制品价格下跌，奶农难以维持生产。

    重新实施内部市场干预措施。在2004年7月至2007年7月，作为共同农业政策改革的一部分，欧盟拟将脱脂奶粉、黄油干预购买价格将分别削减25%和15%，黄油固定干预购买数量2008年将削减至3万吨。实际上，欧盟在2006年3月和2007年7月就分别停止了对脱脂奶粉和黄油的干预购买政策。但2009年3月，欧盟不得不恢复干预购买计划。2009年6月，黄油、脱脂奶粉干预购买数量已分别达7.4万吨和15.7万吨。另外，私人储备援助计划也在2009年1月1日重新启动，储备补贴标准为15.62/吨加上0.44欧元/天。至2009年6月，9.68万吨的黄油已进入私人储备援助计划。

    重启扭曲贸易的出口补贴措施。虽然欧盟在WTO多哈回合农业谈判中承诺，欧盟将在2013年全面取消出口补贴，实际上，其已分别在2007年6月、2007年1月和2007年4月就分别停止了对脱脂奶粉、全脂奶粉和黄油的出口补贴。但2009年1月，欧盟宣布重新启动对乳制品的出口补贴。为提高效率，欧盟还每月两次调整和确定出口补贴标准和数量。贸易商通过自主选择公共补贴或招标补贴方式，获得出口补贴支持。